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Velocità, qualità e sicurezza nel nuovo codice degli appalti

La nuova riforma del codice degli appalti mira ad avviare velocemente i progetti del recovery plan e incontrare i requisiti richiesti dalla Ue. Le maggiori novità riguardano la semplificazione delle gare e l’eliminazione del criterio del massimo ribasso anche sulla manodopera, per favorire le pmi e la sicurezza sul lavoro, e l’obbligo per le stazioni appaltanti di rivedere i prezzi in caso di eventi gravi e imprevedibili, per prevenire ricorsi che allungherebbero i tempi dei lavori ben al di là di quelli del Pnrr. Si tratta dell’ennesima rivisitazione del codice (l’ultima solo due anni fa). Ce n’era proprio bisogno? Lo abbiamo chiesto ad Andrea Tardiola, direttore generale dell’Inail
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Velocità, qualità e sicurezza nel nuovo codice degli appalti

Quali sono gli obiettivi principali della nuova riforma del codice degli appalti?
«Un primo obiettivo che il governo intende perseguire per semplificare il quadro normativo è l’eliminazione del cosiddetto “goldplating”, ovvero quel surplus di strati di regolazione che l’Italia ha aggiunto a quella comune europea. Con questo approccio si vogliono ridurre gli oneri amministrativi, cioè costi e tempi, sia per le imprese sia per le stazioni appaltanti. Un secondo obiettivo è quello di generare maggiore valore pubblico attraverso gli acquisti o la realizzazione di lavori, perché la committenza pubblica è per sua natura trasversale a molte politiche: quella della sicurezza e della tutela del lavoro, delle politiche di genere e di generazione, della promozione delle filiere delle pmi anche nei grandi appalti, del sostegno all’economia circolare e all’innovazione di tecnologie e di prodotto per contribuire agli obiettivi di decarbonizzazione. Il terzo obiettivo è la qualificazione sia delle stazioni appaltanti sia delle imprese. Non è un caso che la riforma del codice sia una delle riforme previste dal Pnrr. Il piano di investimenti e le regole per metterli a terra, infatti, camminano insieme verso l’obiettivo di irrobustire sia gli operatori pubblici sia quelli economici».

Si vogliono anche accelerare i tempi degli appalti?
«Infatti, questo è il quarto tema: ridurre i tempi di realizzazione delle opere. Lo cito per ultimo, ma ovviamente non lo è per importanza. Occorre tuttavia stare attenti a due aspetti: per le grandi opere i “tempi lunghi” di realizzazione sono determinati principalmente dalle procedure autorizzatorie, ma questo non dipende dal codice degli appalti, bensì dal quadro di regole europee e nazionali che presidiano alcuni beni tutelati (ad esempio, la tutela ambientale), e dall’eventuale resistenza delle comunità locali verso interventi di trasformazione rilevante del territorio. Sono aspetti di complessità reale e, per questo, non si può pensare di risolverli esclusivamente con norme in materia di appalti».

C’era bisogno di una nuova riforma, visto che il codice degli appalti è stato già modificato centinaia di volte?
«Se il termine “riforma” richiama l’intenzione di una cancellazione totale del codice attuale, la risposta è chiaramente no. Ma in questo caso si lavora a un intervento di snellimento e miglioramento di quell’impianto, che non si deve stravolgere. Anzi, alcuni elementi del codice cosiddetto “Delrio” sono proprio aspetti da difendere, come ad esempio il tema della qualità della progettazione».

Come sarà garantita la semplificazione delle procedure per rispettare i tempi del Pnrr?
«Domanda corretta. Specie alla luce di quanto abbiamo registrato con l’entrata in vigore del codice del 2016. I tempi di adattamento del sistema alle nuove regole fecero registrare un periodo di contrazione degli investimenti pubblici. È comprensibile che un settore di questa taglia e complessità richieda un periodo di assestamento. Però questo tempo aggiuntivo non possiamo concedercelo oggi che il Pnrr entra nella fase cruciale. È un aspetto che il governo e il consiglio di Stato stanno valutando nell’ipotesi di una decorrenza del nuovo codice che non cada proprio nel momento di massimo sforzo del sistema. La riforma, quindi, potrebbe entrare in vigore appena conclusa la fase più intensa di “messa a terra” del recovery plan. In questo modo, nell’immediato, si manterrebbero le tempistiche che oggi sappiamo governare e, nel medio tempo, si lascerebbe in eredità al Paese un assetto normativo più avanzato».

Non c’è il rischio che inseguendo efficienza e semplificazione si abbassi la guardia su possibili infiltrazioni criminali?
«Dipende dal modo in cui si opera. Abbassare la guardia sui controlli certamente espone a questo rischio, basti vedere la crescente quota di frodi nei bonus immobiliari dotati di un sistema più lasco di verifiche o asseverazioni. Tuttavia, i controlli possono essere fatti in modo intelligente e rapido con soluzioni digitali: progettazioni digitali (tipo Bim) e piattaforme telematiche di gara consentono una tracciatura di operatori e comportamenti penetranti. Si va in questa direzione».

L’obbligo di revisione dei prezzi per le stazioni appaltanti in caso di mutate condizioni porterà a meno contenziosi?
«Anche qui facciamo una distinzione: è la qualità della progettazione che riduce il rischio di contenziosi. Uno studio completo dell’opera e del territorio nella quale si realizza, come prevedono le linee guida sul Pfte (Progetto di fattibilità tecnica economica), evita sorprese in fase di esecuzione. Questo è un principio di carattere generale. Tuttavia, in questo momento il rincaro dell’energia mette in crisi i computi economici sviluppati 24 o 36 mesi or sono. Se la fiammata del mercato dell’energia non dovesse riassorbirsi, tenuto conto anche della durata della guerra, si renderanno necessari interventi straordinari».

Il divieto di abbassare i costi della manodopera per gareggiare tutela i lavoratori. Si rischia di concentrare gli appalti su pochi soggetti strutturati?
«No, perché la sfida è nella qualità e non nella riduzione dei costi. Un’opera di livello si realizza con manodopera qualificata, che deve essere pagata adeguatamente. Il recente rinnovo del ccnl dell’edilizia va in questa direzione grazie a un intelligente lavoro delle parti datoriali e sindacali. D’altra parte, il Pnrr non deve lasciarci solo più km di ferrovie o più banchine nei porti o asili nido, ma anche un tessuto imprenditoriale e un mercato di lavoratori maggiormente competenti. Dev’essere riconosciuto il giusto valore economico di ciascuno di questi fattori. Per non parlare della sicurezza delle opere e di chi ci lavora, chiaramente a rischio se prevalesse una logica di razionamento delle risorse. Solo in questo modo potrà proseguire una solida stagione di investimenti anche dopo la conclusione del Pnrr».

Quanto è importante che le aziende che si aggiudicano gli appalti siano dotate di una struttura manageriale?
Importantissimo. È l’altra medaglia del tema della qualificazione. Non si può parlare di buona progettazione, di certezza di tempi, di sicurezza del lavoro e delle opere realizzate senza un tessuto manageriale all’altezza. Da questo punto di vista conta molto la “taglia” delle imprese e, senza dubbio, la struttura pulviscolare di tante aziende italiane non aiuta. Ma il Pnrr serve anche a questo: promuovere un processo di aggregazione e crescita dimensionale del sistema produttivo che generi di pari passo un rafforzamento della dotazione manageriale del Paese. Perché anche la preparazione dei manager è un’infrastruttura su cui poggia la capacità di ripresa e di resilienza dell’Italia». 


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